Інтерес держави як виключний випадок її представництва у суді прокурором

Необхідність повернення відповідачем безпідставно набутих коштів, отриманих розпорядником як субвенція з державного бюджету, становить суспільний інтерес. Їх неповернення порушує інтереси держави, як гаранта дотримання принципів верховенства права, державної підтримки місцевого самоврядування та принципів на яких ґрунтується бюджетна система України. При цьому потенційно факт перерахування на адресу відповідача зайвих бюджетних коштів, порушує вимоги чинного законодавства, принципи щодо цільового та ефективного використанню бюджетних коштів, а тому підриває фінансово-економічні основи держави та перешкоджає ефективному виконанню відповідних функцій бюджетної системи. Таким чином, у зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес.

Верховний Суд підтримав позицію Північно-західного апеляційного господарського суду, залишивши його постанову від 04.02.2021 у справі № 902/594/20 без змін.

Предметом судового розгляду був поданий прокурором позов в інтересах держави в особі в особі Вінницької районної ради та КП "Вінницька центральна районна клінічна лікарня" до ТОВ "Жил Сіті Буд" про стягнення коштів, отриманих розпорядником бюджетних коштів як субвенція.

Північно-західний апеляційний господарський суд дійшов висновку про належне і достатнє обґрунтування прокурором підстав представництва інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування та зауважив про дотримання прокурором вимоги спеціального закону щодо попереднього, до звернення до суду з відповідним позовом, повідомлення позивачів про такий намір прокурора. При цьому, апеляційний суд скасував ухвалу місцевого господарського суду, якою суд залишив без розгляду позов прокурора.

Верховний Суд вважає вірним такий висновок Північно-західного апеляційного господарського суду.  Вказав, що тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Визначальним для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави". У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 вказаного Рішення).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

У даній справі органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист у правовідносинах, є орган місцевого самоврядування. Відповідно до частини першої статті 62 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.

Звертаючись із позовом прокурор зазначив, що спірні кошти отримані позивачами, як розпорядником та одержувачем бюджетних коштів, згідно з розпорядженням Кабінету міністрів України від 23.01.2019 № 39-р "Деякі питання розподілу у 2019 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій", яким затверджено розподіл до районного бюджету Вінницького району субвенції у обсязі 582 000,00 грн за призначенням "Капітальний ремонт (утеплення стін та заміна покрівлі) будівлі Вінницької центральної районної клінічної лікарні по Хмельницькому шосе, 92 у м. Вінниця, II черга".

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства регулюються Бюджетним кодексом України, відповідно до п. 24 ч.1 статті якого  порушенням бюджетного законодавства визнається нецільове використання бюджетних коштів учасником бюджетного процесу.

Встановлення законності, достовірності, економічної ефективності діяльності учасників бюджетного процесу є завданням бюджетного контролю, що здійснюється як спеціальними органами державного фінансового контролю відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", так і учасниками бюджетного процесу в межах компетенції. Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов`язками з управління бюджетними коштами) (частина третя статті 19 БК України).

Верховний Суд зазначає, що в контексті зазначених положень безсумнівним убачається, що інтереси держави полягають не тільки у сфері реалізації компетенції органів державної влади, але й спрямовані на забезпечення гарантій місцевого самоврядування та ефективного функціонування його інститутів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад, а також захисту інтересів громад у економічній і соціальній сферах, фінансування яких відбувається в тому числі за рахунок коштів державного бюджету, зокрема отриманих як субвенції місцевими бюджетами, розпорядниками чи отримувачами бюджетних коштів.

Колегія суддів Верховного Суду зауважила, що необхідність повернення відповідачем безпідставно набутих коштів, отриманих розпорядником як субвенція з державного бюджету, становить суспільний інтерес, а їх неповернення порушує інтереси держави, як гаранта дотримання принципів верховенства права, державної підтримки місцевого самоврядування та принципів на яких ґрунтується бюджетна система України. При цьому потенційно факт перерахування на адресу відповідача зайвих бюджетних коштів, порушує вимоги чинного законодавства, принципи щодо цільового та ефективного використанню бюджетних коштів, а тому підриває фінансово-економічні основи держави та перешкоджає ефективному виконанню відповідних функцій бюджетної системи. Таким чином, у зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес.

Щодо обґрунтування прокурором підстав представництва, то прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.  Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи. Отже, відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, через те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, значитиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача, в інтересах держави (див. пункт 53 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

Тому, з метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 сформувала висновок за яким, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (пункт 54).

Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".  Якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Отже, прокурор звертаючись до суду в інтересах держави має визначити компетентний орган та довести у чому полягає невжиття компетентним органом заходів для захисту порушених прав, які підлягають захисту у спосіб, який обрав прокурор, і зокрема, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Верховний Суд вказав, що апеляційний суд, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, правильно зазначив, що відповідно до пункту 9 частини п`ятої статті 22 БК України на Вінницьку районну раду, як розпорядника коштів, покладений обов`язок здійснювати контроль за витрачанням бюджетних коштів їх одержувачами.

Повноваження Вінницької районної ради щодо контролю за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів державного бюджету передбачені статтями 10, 43, 61, 62, 63 Закону України "Про місцеве самоврядування".

До того ж, відповідно до статті 181 цього Закону орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що прокурором перед зверненням до суду на адресу позивачів надсилалися запити і повідомлення, які стосуються виявлених порушень і підстав представництва, доведено до їхнього відома позивачів розмір ймовірних збитків, а також отримано відповіді з яких не вбачається вжиття позивачами дієвих заходів на захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Відтак, колегія суддів касаційної інстанції повважала правильним висновок апеляційного суду стосовно обґрунтування прокурором у позовній заяві підстав представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, проте зауважує, що за наявності у визначеного прокурором позивача процесуальної правосуб`єктності та контрольних повноважень у спірних правовідносинах господарським судам належить з`ясувати питання щодо належності (ефективності) обраного прокурором способу захисту порушеного права у взаємозв`язку з обсягом компетенції позивача, що може мати остаточне значення для правильного вирішення заявленого позову.

Верховний Суд погодився з висновками апеляційного суду про достатнє обґрунтування прокурором підстав представництва інтересів держави у даній справі та про можливість вирішення питання щодо відповідності обраного прокурором способу захисту змісту спірних правовідносин, оцінки підставності та обґрунтованості позовних вимог лише під час розгляду справи по суті, а отже повважав правильним скасування апеляційною інстанцією ухвали місцевого господарського суду про залишення позову прокурора без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 226 ГПК України.

Стосовно твердження касанта про те, що заступник прокурора Вінницької області не був уповноважений на підписання позову , то суд касаційної інстанції зазначив, що заступник прокурора у цій справі подав позовну заяву, діючи у статусі прокурора, якому надані такі повноваження відповідно до таких норм Закону: ч.3 статті 11 Закону "Про прокуратуру" , п.10 ч.1 та ч.2  статті 15 Закону України "Про прокуратуру" , ч.3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" , ч.1 статті 24 Закону України "Про прокуратуру",  ч.1 статті 1311 Конституції України, ч.3 статті 53 ГПК України .

Разом з тим, Верховний Суд відхилив доводи позивача щодо непідсудності даної справи Господарському суду Вінницької області, як необґрунтовані, адже зазначені касантом обставини здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні та відсутності спору між сторонами не можуть бути самостійними підставами для залишення позову прокурора без розгляду, не досліджувалися судами попередніх інстанцій в якості таких підстав та не спростовують наведених вище висновків суду апеляційної інстанції, з якими погоджується касаційний суд.

До того ж Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12.03.2019 у справі № 920/715/17, зазначила, що питання наявності між сторонами деліктних зобов`язань та цивільно-правової відповідальності за заподіяну шкоду перебуває у площині цивільних правовідносин потерпілого та заподіювача шкоди, що не регулюються нормами КПК України, а суд самостійно встановлює наявність чи відсутність складу цивільного правопорушення, який став підставою для стягнення шкоди, оцінюючи надані сторонами докази.

Відхиляючи доводи скаржника суд враховує висновки в рішенні ЄСПЛ у справі "Проніна проти України" в якому зазначено, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення.

Верховний Суд також зважає, що як неодноразово вказував ЄСПЛ, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого в Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "Руїз Торія проти Іспанії"). Лише той факт, що суд окремо та детально не відповів на кожний аргумент, представлений сторонами, не є свідченням несправедливості процесу (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "Шевельов проти України").

З повним текстом постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 06.05.2021 у справі №  902/594/20 можна ознайомитися за посиланням .

Суддя, секретар ІІ Судової палати Алла Гудак