Особі має бути забезпечено право завчасно знати про застосування до неї заходів державного нагляду

Право особи знати про видачу контролюючим органом наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами є гарантією реалізації інших його прав, зокрема, на усунення порушень природоохоронного законодавства, висловлення заперечень, надання доказів тощо.

Зміст обов`язку контролюючого органу довести до відома особи про застосування до неї заходу державного нагляду не вичерпується оприлюдненням на офіційному веб-сайті відповідного наказу, оскільки саме лише оприлюднення, без повідомлення у передбачений законом чи договором спосіб, а також без отримання такого повідомлення, не свідчить про поінформованість особи щодо застосування до неї відповідних заходів, а отже робить це право недієвим.

Такі обставини свідчать про відсутність вини особи, відповідно і складу правопорушення, а отже і відсутність підстав стягнення з неї збитків.

Такий висновок зробив Північно-західний апеляційний господарський суд у постанові від 22.02.2021, розглянувши справу № 902/530/20. Верховний Суд у складі суддів Касаційного господарського суду підтримала позицію суду апеляційної інстанції (постанова від 08.09.2021).

До суду звернувся керівник Калинівської місцевої прокуратури із позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області, в якому просив стягнути з Приватного акціонерного товариства "Жежелівський кар`єр" збитки, завдані державі внаслідок самовільного користування надрами. Обґрунтував вимоги тим, що відповідач в період зупинки дії спеціального дозволу на користування надрами самовільно здійснив видобуток граніту на Жежелівському родовищі, що є порушенням статті 19 Кодексу України про надра (КУпН).

Господарський суд Вінницької області позов задоволив, мотивуючи тим, що у діях відповідача наявні всі елементи складу правопорушення.

Північно-західний апеляційний господарський суд рішення місцевого господарського суду скасував, у позові відмовив. У своїй постанові не встановив наявність вини відповідача, враховуючи, що на час видачі наказу про зупинення спеціального дозволу відповідач усунув зазначені в Приписі №538-14/06 від 06.07.2018 порушення і про існування вказаного наказу був повідомлений /проінформований/ лише 16.11.2018. Тобто усвідомлюючи, що ним усунуто виявлені перевіркою порушення та не отримавши будь-яких заперечень з приводу правильності їх виконання, відповідач мав правомірні сподівання на безперешкодне, в рамках укладеної Угоди № 735 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 06.03.2018, проведення господарської діяльності з користування надрами, не сподіваючись на існування заборони для проведення цих робіт.

За висновком апеляційного суду, з яким погодився Верховний Суд, встановлені обставини свідчать про відсутність у спірних правовідносинах складу правопорушення, що виключає цивільно-правову відповідальність відповідача та свідчить про відсутність підстав стягнення з нього заявлених позивачем збитків.

Верховний Суд повважав правомірним висновок апеляційного суду про безпідставність посилання прокурора на те, що відповідачем, на час зупинення спеціального Дозволу, було усунуто не всі зазначені в Приписі порушення, оскільки обставини виконання Припису вже були предметом розгляду та дослідження адміністративного суду між тими ж сторонами, у зазначеній вище адміністративні справі №120/1463/19-а, а тому, відповідно до частини четвертої статті 75 ГПК України, вказані обставини (щодо повноти усунення порушень, зазначених у Приписі) не потребують повторного доказування у цій справі.

Суд апеляційної інстанції встановив, що у матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що контролюючий орган у період з отримання листа від 29.08.2018 до винесення Наказу від 31.10.2018, повідомляв Жежелівський кар`єр про неповне усунення порушень, зазначених у Приписі, тому у відповідача були відсутні підстави вважати про майбутню зупинку дії Дозволу через невиконання порушень винесеного Припису.

Вказані обставини в їх сукупності стали підставою для висновку апеляційного суду про те, що 31.10.2018 на час прийняття Наказу Дердгеонадра про зупинення ПрАТ "Жежелівський кар`єр" дії спеціального дозволу на користування надрами, були відсутні порушення, які зазначались в Приписі і слугували підставою для винесення зазначеного Наказу.

Разом із цим, Північно-західний АГС встановив:

- умовами Угоди про користування надрами з метою видобування корисних копалин, укладеною між Держгеонадара та відповідачем, на Держгеонадра покладено обов`язок зі своєчасного інформування Надрокористувача (відповідача) з питань, які віднесені до його компетенції і виникають стосовно виконання умов Дозволу та положень цієї угоди;

- на виконання Угоди Держгеонадра листом від 09.11.2018 повідомляло ("доводило до відома") Жежелівський кар`єр, що Наказом від 31.10.2018 зупинено дію Дозволу;

- лист з вказаним повідомленням про винесення Наказу від 31.10.2018 був отриманий відповідачем лише 16.11.2018, тобто вже після здійснення спірного видобутку граніту.

Верховний Суд погодився із висновками суду апеляційної інстанції про відсутність в діях відповідача вини. При цьому, колегія суддів Касаційного господарського суду врахувала обставини, встановлені Північно-західним АГС, що на час видачі Наказу про зупинення Дозволу відповідач усунув зазначені в Приписі порушення, і про існування вказаного Наказу був повідомлений (проінформований) лише 16.11.2018, тобто усвідомлюючи, що ним усунуто виявлені перевіркою порушення та не отримавши будь-яких заперечень з приводу правильності їх виконання, мав правомірні сподівання на безперешкодне, в рамках укладеної Угоди, проведення господарської діяльності з користування надрами, не сподіваючись на існування заборони для проведення цих робіт.

Висновки суду апеляційної інстанції щодо правомірності сподівань на безперешкодне проведення господарської діяльності на підставі Угоди та Дозволу (після усунення виявлених перевіркою порушень та відсутності заперечень щодо цього з боку контролюючого органу) узгоджуються за аналогією закону з приписами статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", що визначає принцип мовчазної згоди як принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Відсутність хоча б одного з елементів складу правопорушення виключає цивільно-правову відповідальність.

Щодо питання порядку повідомлення надрокористувача про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів врахувала, що однією з гарантій дотримання державними органами таких вимог є впровадження ним процедур та правил, які надавали б зацікавленій особі можливість перебачити наслідки своїх дій та мінімізували ризик помилок при застосуванні таких процедур. На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див. mutatis mutandis рішення Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах "Лелас проти Хорватії" і "Тошкуце та інші проти Румунії") і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" та "Беєлер проти Італії").

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "Лелас проти Хорватії"). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки", "Ґаші проти Хорватії", "Трґо проти Хорватії").

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін

Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 визначено, що про надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, який розміщується протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті цього органу. Контроль та нагляд за дотриманням умов дозволу здійснюють у межах своїх повноважень орган з питань надання дозволу, Держекоінспекція, Міндовкілля, МОЗ, ДПС, а також органи місцевого самоврядування (пункт 26 Порядку). Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Міндовкілля видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання (пункт 9 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення № 1174).

Аналіз зазначених положень Порядку № 615 та Положення № 1174 дає підстави стверджувати про правомірність висновку суду апеляційної інстанції про те, що без оприлюднення на офіційному веб-сайті Держгеонадра Наказу № 405 про зупинення дії Спеціального дозволу № 735 на користування ПрАТ "Жежелівський кар`єр" надрами, було б неможливо проведення ДЕІ у Вінницькій області нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог щодо зупинення діяльності з використання надр.

Колегія суддів наголосила, що оприлюднення протягом п`яти робочих на офіційному веб-сайті Держгеонадра відповідного наказу про зупинення дії дозволу є імперативною нормою закону та прямо передбаченою пунктом 24 Порядку № 615. При цьому, ключові доводи касаційної скарги Прокурора зводяться до того, що оприлюднення на офіційному веб-сайті Держгеонадра відповідного наказу є єдиним передбаченим законодавством порядком повідомлення, що відповідає вимогам частини третьої статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", якою органи державного нагляду (контролю) зобов`язані оприлюднювати на своїх офіційних веб-сайтах нормативно-правові акти, дотримання яких перевіряється під час здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Суд касаційної інстанції вказав на помилковість таких доводів скаржника та його посилання на норми абзацу 2 частини третьої статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки Наказ № 405 про зупинення дії Спеціального дозволу на користування надрами є правовим актом індивідуальної дії та не відноситься до нормативно-правових актів, адже не містить загальнообов`язкових правил поведінки, натомість стосується прав та обов`язків чітко визначеного суб`єкта - ПрАТ "Жежелівський кар`єр".

Врахувавши встановлений умовами договору обов`язок зі своєчасного інформування, а також презумпцію правомірності правочину, Верховний Суд відхиляє як необґрунтовані доводи скаржника про те, що Наказ про зупинення дії спеціального дозволу був оприлюднений на веб-сайті Держгеонадра і дане оприлюднення є обов`язком відповідача до виконання, а іншого порядку повідомлення законодавством не передбачено.

Верховний Суд дійшов висновку, що доводи скаржника про наявність в діях відповідача повного складу цивільного правопорушення спростовуються встановленими апеляційним судом фактичними обставинами справи та зазначеними вище законодавчими приписами.

Отже, відсутність вини особи, відповідно і складу правопорушення виключає підстави стягнення з неї збитків.

З повним текстом постанови Верховного Суду від 08.09.2021 у справі № 902/530/20  можна ознайомитися за посиланням.

Суддя, секретар ІІ Судової палати Алла Гудак