Щодо права Держгеокадастру звертатися до суду задля здійснення своїх повноважень

Органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

З висновками Північно-західного апеляційного господарського суду, викладеними у постанові 18.08.2021 у справі № 906/260/21, погодився Верховний Суд.

До суду в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області звернувся прокурор з позовом до Житомирської міської ради та Обслуговуючого кооперативу "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники" (далі - ОК "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники").

В позові прокурор просив визнати незаконними та скасувати рішення Житомирської міської ради в частині надання дозволу ОК "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники" на розроблення та затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для колективного гаражного будівництва, визнати недійсним договір оренди землі, укладений між відповідачами про передачу в оренду спірної земельної ділянки та зобов`язати ОК "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники" повернути Житомирській міській об`єднаній територіальній громаді в особі Житомирської міської ради спірну земельну ділянку, а також скасувати державну реєстрацію права оренди обумовленої в позові земельної ділянки. Прокурор обґрунтовував позовні вимоги порушенням державних інтересів, яке полягає у незаконному (не на конкурентних засадах) наданні у користування відповідачу земельної ділянки.

Господарський суд Житомирської області позов прокурора залишив без розгляду. Суд першої інстанції дійшов висновку, що у позові прокурора відсутнє обґрунтування наявності у ГУ Держгеокадастру повноважень на звернення до суду з позовом про скасування рішень Житомирської  міської ради в межах здійснення державного контролю за використанням земель комунальної власності, зазначив, що прокурор заявив вимогу в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру до  ОК "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники" про повернення земельної ділянки її законному власнику – Житомирській міській раді, за якою (вимогою) орган місцевого самоврядування також має виступати позивачем, а також вказав, що позовна заява прокурора не містить обґрунтування наявності у ГУ Держгеокадастру під час здійснення державного контролю повноважень вимагати в судовому порядку скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки (запису в реєстрі про речове право оренди).  Разом з тим, суд відмовив прокурору у задоволенні його заяви про забезпечення позову шляхом заборони Обслуговуючому кооперативу "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники" вчиняти дії, пов`язані із забудовою спірної земельної ділянки.

Північно-західний апеляційний господарський суд ухвалу місцевого господарського суду скасував в частині залишення позову без розгляду та повернення позовної заяви. Справу передав на розгляд суду першої інстанції. У решті ухвалу  змінив, виклавши її мотивувальну частину в редакції постанови.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що виходячи з положень статті 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності. Вказав, що місцевий господарський суд не врахував наявність повноважень органів Держгеокадастру на звернення до суду у разі необхідності здійснення нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель, а також висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, тому вказав на передчасність висновків суду першої інстанції про залишення позову прокурора без розгляду на підставі на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні заяви прокурора про забезпечення позову, однак з інших мотивів, викладених у постанові суду апеляційної інстанції, зазначив, що вказані прокурором припущення (істотне ускладнення виконання рішення суду в частині повернення земельної ділянки у зв`язку із наявністю об`єктів будівництва) судом визнано недостатніми для висновку про необхідність вжиття заявлених заходів забезпечення позову шляхом заборони ОК "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники" вчиняти дії, пов`язані із забудовою спірної земельної ділянки.

Верховний Суд залишив без змін постанову Північно-західного апеляційного господарського суду. У своїй постанові наголосив, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, пункт 26 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).  Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови від 26.06.2019 у справі №  587/430/16-ц).

Верховний Суд зазначив, що системне тлумачення положень статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення її інтересів, зокрема, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

У пункті 54 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).

Проте процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Тобто залишення позову прокурора без розгляду після відкриття провадження у справі стосується виключно випадків, коли прокурор правильно визначив орган, уповноважений на захист інтересів держави у спірних правовідносинах в обраний прокурором спосіб, проте не підтвердив наявності підстав для представництва інтересів держави в особі цього органу в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Щодо повноваження Держгеокадастру Верховний Суд зазначив, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. При цьому, послався на 4 статтю 15-2 ЗК України, статтію10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" , статтю 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" , Положення  про Держгеокадастр.  

Разом з тим, Верховний Суд наголосив, що залишаючи без розгляду позовну заяву прокурора в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру на підставі пункту 2 частини 1  статті 226 Господарського процесуального кодексу України, місцевий господарський суд не врахував, що у випадку, якщо суд встановить, що визначений прокурором позивач не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, тобто, відбулося звернення прокурора в інтересах неналежного позивача, це матиме процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову, а не залишення позову прокурора без розгляду на підставі положень пункту 2 частині 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

Отже, встановлення судом факту звернення прокурора в інтересах неналежного позивача має наслідком відмову в задоволенні позову за результатом розгляду справи по суті.

Верховний Суд зазначив, що вищенаведене помилково не було враховано господарським судом першої інстанції, що призвело до помилкового застосування ним норм процесуального права. Отже, постанова Північно-західного апеляційного господарського суду ухвалена з дотриманням норм процесуального законодавства та з урахуванням останніх висновків Верховного Суду.

З повним текстом постанови Верховного Суду від 26.10.2021 у справі № 906/260/21  можна ознайомитися за посиланням.

Суддя, секретар ІІ Судової палати Алла Гудак