Представництво прокурора: позиція ВС з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 №6-р(II)/2025

Перед Верховним Судом у цій справі постало питання щодо наявності у прокурора повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Адміністрації та Департаменту, враховуючи:

- визнання Конституційним Судом України окремих приписів абз.1 ч.3 ст.23 Закону "Про прокуратуру" такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), а також

- положення частин 6, 7 ст.11 Господарського процесуального кодексу України.

Верховний Суд відмовив у задоволенні касаційної скарги, виходячи з таких мотивів.

19.12.2024 між Департаментом (замовник) та ТОВ "Скаетон" (виконавець) укладено держаний контракт №904-1710/12/Д25, відповідно до п.1.1 якого виконавець зобов`язується виготовити та поставити замовнику, а замовник зобов`язується прийняти й оплатити обладнання спеціального призначення, а саме: БпАК "ACS-З" (зміна №02) варіант 4 з гідростабілізованим підвісом ALTICAM 06 EOIR LD у кількості дев`ять комплектів, безпілотних літальних апаратів у складі БпАК "ACS-З" (зміна №02) у кількості одинадцять комплектів та БпАК "ACS-З" (зміна №02) варіант 3 з гіростабілізованим підвісом Epsilon 175 у кількості чотири комплекти.

У позові прокурор стверджував про те, що 04.12.2025 спеціалізованою прокуратурою у сфері оборони Офісу Генерального Прокурора встановлювалася наявність підстав для представництва інтересів держави в суді у зв`язку з порушенням внаслідок неналежного виконання зобов`язань ТОВ "Скаетон" за контрактом на виготовлення та поставку безпілотних систем вітчизняного виробництва.  З опрацьованих матеріалів та з`ясованих обставин прокурор установив неналежне виконання ТОВ "Скаетон" своїх зобов`язань за державним контрактом, які полягали у поставці товару за контрактом з порушенням строків, що стало підставою для нарахування штрафних санкцій, прострочення повернення суми попередньої оплати, що також стало підставою для нарахування пені, що у сукупності призвело до порушення інтересів держави, тоді як Адміністрація та Департамент не здійснюють належного захисту інтересів держави і з позовними вимогами до відповідача не звернулися.

Господарський суд міста Києва рішенням від 23.02.2026 у справі №910/16365/25 позов задовольнив повністю; присудив до стягнення з ТОВ "Скаетон" на користь Департаменту штрафні санкції в розмірі 79 185 599,06 грн; присудив до стягнення з ТОВ "Скаетон" на користь Офісу Генерального прокурора судовий збір в сумі 1 059 800,00 грн.

Північний апеляційний господарський суд постановою від 08.04.2026 скасував рішення Господарського суду міста Києва від 23.02.2026. Позов заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Адміністрації та Департаменту повернув без розгляду.

Зі встановлених обставин справи вбачається, що 29.12.2025 заступник Генерального прокурора, з посиланням на ст.131-1 Конституції України, ч.3 ст.23 Закону "Про прокуратуру" та частини 3 та 4 ст.53 ГПК, звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом в інтересах держави в особі Адміністрації, Департаменту до ТОВ "Скаетон" про стягнення штрафних санкцій за прострочення строків поставки товару за державним контрактом в розмірі 79 185 599,06 грн.

Частина 3 ст.23 Закону "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на момент подання позову в цій справі) передбачає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті, крім випадку, визначеного абз.4 цієї частини.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю медіа, а також політичних партій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

 Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, ухвалене по суті спору, та залишаючи позов прокурора без розгляду, виходив, зокрема, з того, що прокурором і місцевим господарським судом залишено поза увагою рішення Конституційного Суду України стосовно конституційних повноважень прокуратури.

Так, суд апеляційної інстанції послався на рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 №6-р(II)/2025, у якому зазначено, зокрема, що: „виключні випадки" представництва прокуратурою інтересів держави в суді, не пов`язані з кримінальним провадженням, фактично перетворилися на поширену практику, яка є несумісною з конституційно визначеним винятковим характером таких випадків.

Отже, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать статтям 6, 8, пункту 3 частини першої статті 131-1 Основного Закону України".      Конституційний Суд України рішенням від 03.12.2025 №6-р(II)/2025 ухвалив:

 "2. визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

3. Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VIIзі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року.
4. Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VIIзі змінами, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.

 Такі висновки суду апеляційної інстанції відповідають висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 24.03.2024 у справі №921/229/22:

"51. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки на момент звернення прокурора з позовом до суду положення абз.8 ч.5 ст.11 Закону "Про управління об`єктами державної власності" вже було визнано неконституційним, то задоволення позовних вимог (виконання яких здійснювалося би на майбутнє) суперечитиме принципу правової визначеності, що є невід`ємним елементом принципу верховенства права.

52. Верховний Суд відхиляє доводи прокурора та погоджується із висновками суду апеляційної інстанції з таких мотивів.…
53. Частина 6 ст.11 ГПКпередбачає, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції Українияк норми прямої дії. У такому випадку суд після ухвалення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України.
54. Верховний Суд вважає, що абз.8 ч.5 ст.11 Закону "Про управління об`єктами державної власності"не підлягає застосуванню до спірних правовідносин як такий, що суперечить Конституції України, з мотивів, викладених у рішенні Конституційного Суду України.…
55. Таким чином, оскільки норму абз.8 ч.5 ст.11 Закону "Про управління об`єктами державної власності"вже визнано такою, що не відповідає Конституції України, то у Верховного Суду відсутні передбачені ч.6 ст.11 ГПКпідстави для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності такої норми.
56. Враховуючи наведене, керуючись ч.6 ст.11 ГПК, Верховний Суд дійшов висновку, що абз.8 ч.5 ст.11 Закону "Про управління об`єктами державної власності"не підлягає застосуванню, а тому позов прокурора, поданий на підставі цієї норми, задоволенню не підлягає. Суд апеляційної інстанції дійшов правильних по суті висновків, однак з урахуванням мотивів, викладених у цій постанові".

Верховний Суд також неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12.03.2019 у справі №913/204/18, від 10.03.2020 у справі №160/1088/19). Про це також зазначила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 09.06.2022 у справі №520/2098/19.У справі, що переглядається, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у прокурора підстав для звернення з позовом в інтересах держави не на самій лише підставі визнання неконституційними положень ч.3 ст.23 Закону "Про прокуратуру" (втрата чинності яких передбачена на майбутнє - з 01.01.2027), а й з урахуванням положень частин 6, 7 ст.11 ГПК, які наділять суд самостійним правом не застосовувати закон, який суперечить Конституції України, незалежно від наявності чи відсутності відповідного висновку Конституційного Суду України (тим паче враховуючи, що у цій справі такий висновок наявний).

 Враховуючи вищевказане, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що станом на час звернення прокурора до Департаменту та Адміністрації (04.12.2025) і на момент подання прокурором позову в інтересах цих осіб до господарського суду (29.12.2025), прокурору і місцевому господарському суду було відомо про спростовану Конституційним Судом України презумпцію конституційності окремих приписів абз.1 ч.3 ст.23 Закону "Про прокуратуру", яка діяла до 03.12.2025, і неможливість розширеного тлумачення повноважень прокурора на рівні правозастосовної практики.

Окрім цього Верховний Суд obiter dictum звертає увагу на таке.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.06.2023 у справі №905/1907/21 вирішувала питання щодо можливості/неможливості звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування та комунального закладу з вимогою про визнання укладеного правочину щодо публічних закупівель недійсним та стягнення коштів.

У справі №905/1907/21 Велика Палата Верховного Суду наголосила, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абз.3 ч.3 ст.23 Закону "Про прокуратуру", має застосовуватись із урахуванням положень абз.1 ч.3 цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи. У контексті засадничого положення ч.2 ст.19 Конституції України відсутність у Законі "Про прокуратуру" інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абз.1 ч.3 ст.23 Закону "Про прокуратуру" межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.

Також суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що суд першої інстанції, задовольнивши позов у цій справі №910/16365/25, стягнув з ТОВ "Скаетон" на користь Департаменту штрафні санкції в розмірі 79 185 599,06 грн.

Натомість Верховний Суд у вже згаданій постанові від 24.07.2024 у справі №916/1062/23 зазначив також таке:

"113. Суди попередніх інстанцій встановили, що КМР є засновником КО "Київмедспецтранс", управляє закріпленим за нею майном, затверджує місцевий бюджет, з якого фінансується цей комунальний заклад, і наділена повноваженнями контролю за виконанням бюджету. КО "Київмедспецтранс" підпорядкована КМР (засновнику).

114. Отже, Верховний Суд погоджується з висновками судів, що визначення Прокурором позивача - КМР, як органу місцевого самоврядування, що уповноважений на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, є обґрунтованим. Міська рада може бути позивачем у цій справі.…
115. У п.10.3 постанови від 21.06.2023 у справі №905/1907/21 Велика Палата Верховного Суду вказала, що оскільки засновником комунального підприємства (закладу) та власником його майна є територіальна громада в особі органу місцевого самоврядування, яка фінансує і контролює діяльність свого комунального підприємства (закладу), а також зобов`язана контролювати виконання міського (обласного) бюджету за договорами про закупівлю товарів, то орган місцевого самоврядування є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням бюджетних коштів, тому є належним позивачем у справах про стягнення бюджетних коштів.
116. Разом із тим Велика Палата Верховного Суду зауважила, що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців територіальної громади. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси територіальної громади Черкаської області. Аналогічний висновок викладений у п.60 постанови Верховного Суду від 29.08.2024 у справі №912/1107/23.
117. Водночас за обставинами цієї справи: 1) розрахунок за Договором не відбувся, а бюджетні кошти не сплачувалися постачальнику; 2) предметом спору є не повернення бюджетних коштів (оскільки вони не були сплачені на виконання Договору), а стягнення неустойки - пені та штрафу у зв`язку з порушенням ТОВ "Автоспецпром" зобов`язань щодо поставки товару; 3) правочин, укладений комунальною організацією, не є незаконним, і питання його правомірності не охоплюється предметом спору в цій справі.
118. Оскільки сторонами Договору є КО "Київмедспецтранс" (покупець) і ТОВ "Автоспецпром" (постачальник), зобов`язання щодо сплати неустойки, встановлене Договором, також виникає між цими суб`єктами. Суди не встановили, що спірний Договір є тристороннім та / або містить обов`язки перерахування неустойки на користь третіх осіб, що не є сторонами Договору, зокрема КМР.
119. Верховний Суд зауважує, що стягнення неустойки в разі порушення контрагентом комунальної організації своїх зобов`язань за договором відбувається на користь такої організації; неустойка не є тими фінансами, що повертаються в бюджет, тобто контролюються міською радою. Подібні за змістом висновки щодо стягнення неустойки викладені в п.17 постанови Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №908/2335/22, на яку посилається ТОВ "Автоспецпром".…
120. Подання Прокурором позову в інтересах держави в особі КМР (головного розпорядника бюджетних коштів; суб`єкта владних повноважень), однак про стягнення неустойки з ТОВ "Автоспецпром" на користь КО "Київмедспецтранс" (отримувача бюджетних коштів; сторони договору, яка не має статусу суб`єкта владних повноважень) не призведе до відновлення інтересів територіальної громади, оскільки: 1) бюджетні кошти не були витрачені; 2) кошти з неустойки не будуть зараховані в дохід місцевого бюджету.
121. Отже, за обставинами цієї справи розрахунок за Договором не відбувся; бюджетні кошти не сплачувалися; вимога Прокурора спрямована на стягнення неустойки.
122. Неможливо відновити права та інтереси держави в особі відповідного органу, стягуючи при цьому неустойку на користь юридичної особи, яка не є суб`єктом владних повноважень (комунальна організація), а є самостійним суб`єктом господарювання, оскільки в такому разі позовна вимога пред`являється прокурором поза відносинами представництва інтересів держави, тобто всупереч положенням чинного процесуального законодавства.
123. Отже, позовна заява Прокурора в особі КМР, зважаючи на формулювання позовної вимоги у співвідношенні з фактичними обставинами цієї справи, підлягає залишенню без задоволення".

Враховуючи зазначене, касаційна скарга прокурора не підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції підлягає залишенню без змін.

З повним текстом постанови ВС від 18.06.26р у справі  №902/68/25 можна ознайомитись за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/137637434

Секретар ІІ Судової палати

Північно-західного апеляційного господарського суду Тетяна ФІЛІПОВА